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□ 鄭傳意 曾裕梅 余丹 任馳
前 言
當前，隨著城市化進程的日益推進，高標準服務型政府下部門的人才缺乏，編外人員的素質參差不齊，各單位自行管理的不規范，受社會詬病的勞務派遣用工形式，困擾著政府以及大量的臨聘人員，如何推動社會發展深化編外管理改革成為勢在必行。
今天，我們嘗試探究新形勢下人才使用和管理的有效途徑，并以我區編外人員管理模式為樣本，擬從現象、本質就以上問題進行探討分享，試圖尋找到解決以上現象的“靈丹妙藥”，并進一步探索政府機構勞務派遣員工的改善現狀、規范管理、優化機制方面的有效方法。
一、編外人員存在客觀性
我國公務員制度的建立和改革開放后，人事制度的發展變革逐漸沉淀并形成了目前政府機關單位人員結構，即以編內人員為主，編外人員為輔的單位人員構成。編內人員是擁有國家人事規劃編制的正式員工(俗稱“在編人員”或“編制人員”)，而編外人員是各單位根據需要經過報批后臨時招用的合同制員工(俗稱“編外人員”或“非編制人員”)。
隨著社會經濟的發展，政府職能的不斷深化，機關單位人員在數量和質量上出現新的需求，編外人員也應該逐步成為政府用工補充形式之一。機關單位不同的人員構成形態不僅是社會主義市場經濟的發展特色，也是時代發展的客觀現實。
編外人員的使用對于社會各方均有實際性的益處。首先，對于現代型服務政府的建立，擁有專業性素質和先進思想的高層次編外人員能助推政府服務標準化向縱深發展，不斷提升政府服務現代化程度；其次，對于機關單位，一般性編外人員的使用不僅彌補了勞動力的不足，推動了事業的開展，還降低了政府用人成本，也可以有效整合社會人力資源，實現人才的社會化和合同化管理，優化單位的人才引進機制；再次，作為政府崗位的有效補充，編外人員實現了社會人員大量就業，有效緩解了就業壓力，為社會的發展貢獻了和諧的力量；同時，對于勞動者，單位對其政治理論和業務技術層面的培訓既提升了其政治素養及擔當，也有效提高了其技術技能，拓寬了日后的就業道路；同時，編外用工的形式讓大量不了解政府運營，不熟悉機關工作的群眾有機會進入政府部門工作，熟悉黨政機構的運營，讓廣大群眾更深入了解政府，以支持政府工作。綜上，編外人員群體的存在所呈現出的積極價值及其穩定和高質量的發展對當前政府具有一定的現實意義。
編外管理的系統性制度并未形成。隨著改革開放的不斷發展，機關單位人事制度改革也不斷深化，人才隊伍結構的合理和優化成為政府主導經濟循環良性發展所必須要考慮的問題。但目前政府部門對于編外人員依然參照政府行政制度和勞動法規定進行管理，并沒有建立起清晰且統一的系統性管理制度。編外人員崗位職責的不明晰導致政務工作開展的低效率，而崗位等級設置的固化和薪酬制度的不完善更是深刻影響了編外人員的工作積極性和對單位的忠誠性，對社會的和諧與政府機關的工作效率產生了極大沖擊。
此外，政府對編外人員的管理機制略顯薄弱。人才管理制度的缺失造成了編外用工的諸多問題。由于政府機關對編外人員的管理更為薄弱，致使編外人員與編內人員在薪資待遇、績效考核和職業發展等管理上的差異十分明顯。相較于編內人員，編外人員常常面臨勞動單位經常性的解雇，被迫接受不夠完善的勞動合同，職級晉升機會極少，同時薪資待遇較差，基本分享不到社會紅利，致使編外人員人才效用發揮不夠，主觀能動性較差，人才流動率過大，低效率人員沉積過多。
體制機制的不完善產生的諸多問題已經對機構的高效運行產生了影響。尤其在當前加快推動事業單位改革的背景下，加強編外人員的規范化管理深刻影響著人員和單位的命運，已成為一項刻不容緩的任務。
編外用工潛在的風險依舊存在。新中國成立以來的新政府人員體系以及改革開放后的人事制度體制經過不斷的探索和改革，沉淀成為了今天的政府人員架構。然而歷史上曾出現的“八大員”現象和下崗工人現象都是我們人事改革的經驗教訓，均給社會帶來了巨大的沖擊和負面影響。今天政府所用的合同工和臨聘人員是不是也面臨著同樣的風險，與我們是否還站在歷史長河中去把控密切相關。同工同酬作為勞動法確立的一項基本原則，是勞動者的基本權利，也是實現工作平等及消除薪資歧視的具體表現。其本質區別不僅是生老保障與生存危機的區別，也是分配方式按工作成效還是按崗位身份的區別。我們今天出現的同工不同酬，同崗不同命的身份差別也將早晚面臨調整和革新，也將是編外員工不斷抗訴的核心，那如何將“同工”充分科學解釋為“不同”是我們風險防范的關鍵。
編外人員的薪酬水平與其工作量不匹配的現象十分顯著。機關單位承擔著巨大的政務工作，編外人員的加入分擔了部分工作內容，但對于發揮了積極作用的編外人員，薪資卻遠遠不足以支撐起其體面的生活。同時，薪酬水平的低廉對員工離職有顯著的負向影響，大量編外人員才熟悉了崗位，就又不得不辭職尋求更高薪的工作，以滿足日常的生活開支。薪酬水平的不匹配已嚴重影響到機關單位的良好運行，成為不得不面對的一大問題。
二、勞務派遣的積極作用
勞務派遣制作為一種新的勞動力市場用工方式，在我國發展迅速，并被各種單位所采用。
而回到計劃經濟時代，國家采用“單軌制”勞動用工模式，即單一的勞動關系和用工制度，人員與崗位之間并無差別。十一屆三中全會后，黨中央、國務院發布《關于廣開門路，搞活經濟，解決城鎮就業問題的若干決定》，提出“要實行合同工、臨時工、固定工等多種形式的用工制度，逐步做到人員能進能出”。自此后，用工形式多樣性以國家決議的形式確定下來，多種形式的用工和人員身份由此產生。由于編制額度的控制，政府機關面臨著人員缺乏的處境，嚴重影響著政務工作和經濟的發展。同時，公務人員能力的不均衡以及優勢的差異，致使大量機關部門工作開展受到限制和阻礙，政府對專業性和行業性人才的需求已刻不容緩，于是紛紛開始面向社會招聘“編外人員”以協助政府機關開展工作。而直到 21世紀后，尤其是2006年《國家公務員法》的頒布實施，法律層面解決了政府招聘“編外人員”的合法性基礎，我國中央和地方政府開始大量招聘“編外人員”。然而，編外人員的大規模招聘和使用很快就產生了一系列連鎖性問題，如管理難度不斷增強，人員管理混亂等。
在此大背景下，部分政府機關深入思考“編外人員”的管理模式，選擇通過設立國企勞務派遣的形式，由專業人力資源國有公司為政府需求單位派遣優質人員以輔助開展工作。國有人力資源公司作為政府與編外人員嫁接的橋梁，在“雙軌制”中為解決上述諸多問題發揮了積極有效的作用。
勞務派遣制度給世界，也為中國的勞動力市場和經濟快速發展帶來了巨大的積極作用。國外勞務派遣制度的研究起源于20世紀20年代的美國，其誕生給各國固有的勞動用工理念帶來了巨大沖擊。20世紀60年代，我國政府開始向駐外使領館派遣服務人員，這就是我國勞務派遣的雛形。而到了20世紀80年代，勞務派遣深入展開，在勞動力市場機制的實踐中發展迅速，為中國社會和經濟的發展帶來了巨大的積極影響。當今中國已有許多省份與地方政府采用勞務派遣的形式為政府自身的發展增添力量。認識到勞務派遣積極作用的各地政府不斷調整和更新相關法規制度，以期勞務派遣在社會和經濟發展的過程中發揮更大優勢。在勞務派遣制度運用方面走在前列的浙江省始終不斷更新改革相關政策制度，運用成熟的廣東省早在2013年便重新審核并通過《勞務派遣行政許可實施辦法》以規范化勞務派遣業務，提高勞務派遣的正規化和效能作用，而“充分認識到依法規范勞務派遣用工對于促進勞動關系和諧具有重要意義”的上海市也在2019年出臺《關于規范上海市勞務派遣用工的指導意見?》以“保持市場的靈活度和經濟的健康發展”。越是先進地區的地方政府越能靈活使用與調整勞務派遣方式和制度，以使其能在構建和諧穩定的勞動關系前提下促進地方經濟的繁榮發展。綜合國內先進地區的發展經驗，勞務派遣方式具有其他用工方式難以替代的優勢和好處。
勞務派遣制度是目前中國運行的勞動關系系統制度的補充。社會經濟和勞資雙方關系的變化和發展要求勞務派遣相關政策、制度與機制應盡快建立和完善，加速向專業化、規模化、現代化方向發展的勞務派遣單位能有效補充政府編外用工的系統性制度管理。由于政府機關自身性質與相關政策規定，編外人員的系統性制度的建立與完善需要經歷漫長的時間，而作為市場構成主體的專業人力資源服務供應商式單位則可迅速響應市場要求，以勞動法為基礎構建一套行之有效的編外人員系統性管理制度，囊括等級設置、薪酬制度、績效考核、培訓開發等一系列規章與舉措，尤其是國有人力資源公司，可作為政府編外人員系統性管理制度的補充，協助機關高效用人。
勞務派遣制度從宏觀上降低了機關單位用人的風險。近年來，世界各地行政體制和制度在歷史的發展進程中有了新的變動，如2019年底越南全國代表大會取消公務員終身制，改為合同制；中國分類推進事業單位改革，2020年部分事業單位完成改革，轉變為企業單位，事業編人員改為合同制員工等。這一系列因歷史進程的發展和國家行政制度的變化所帶來的人崗變動影響深遠，成為歷史發展的拐點。根據我國的實情，事業單位改革后，事業編人員勞動關系的轉移和放置是不得不慎重考慮的問題，而將其勞動關系轉移至國有人力資源公司是一個絕佳的選擇。事業單位采用勞務派遣的用工方式有利于深化人事制度改革和用人機制的革新，對人力資源管理有著綜合效益，其已顯示出在事業單位深化人事制度改革和規范用工形式方面的突出作用，勞務派遣單位將勞動者與用工單位的招錄關系分離以有效避免勞動糾紛的發生，在保障勞動者合法權益的同時降低單位負擔，保障單位集中精力謀發展。而當回顧歷史經驗后，為避免制度性震蕩帶來的人員與社會的不安穩形勢，勞務派遣必將在制度改革的社會背景和環境中發揮削弱不利震蕩，平穩過渡身份的作用，為國家編制成功改革貢獻自身的力量。
勞務派遣單位可以賦能派遣人員，提升素質素養，打造人才發展平臺。對派遣員工的教育培訓是派遣單位的責任和義務，不僅能事先調整員工的工作心態和積極性，更能培養派遣人員對用人單位的忠誠度和歸屬感，在為員工打造素養和技能提升平臺的同時幫助單位有效提升單位工作效率。其次，勞務派遣單位對派遣人員統一的績效考核既以平等的標準公平考核員工的工作績效，又能減少機關用人部門的工作壓力，成為優質勞動力高效分配和有效評價的專業平臺。
勞務派遣用工方式的產生具有中國市場經濟與勞動關系發展演變的自身背景。改革開放促進了我國社會精細化分工，單位在面臨用工危機的同時也飽受人員冗余問題的困擾。作為市場經濟的產物和靈活的勞動方式，勞務派遣在一定程度上彌補了傳統用工方式的不足，既緩解了用工單位用工難問題，也為冗余人員才華的發展找到了合適的平臺。
根據全國總工會近幾年的調查數據，勞務派遣人員的規模呈現與日俱增的大趨勢，已經從補充的用工形式轉變為主流之一的用工形式，勞務派遣員工也成為諸多用人單位必不可少的組成部分。
然而，對于此用工方式，社會上也不乏反對的聲音。首先，編外聘用人員自身便對其“編外”的身份有抵觸情緒，編外招聘的前提就將其勞動關系排除在體制之外，使得編外聘用人員無法享受到編內人員同等的薪資待遇和發展前景，反而過多承擔了繁雜的行政工作，讓編外人員質疑勞務派遣用工形式的初衷與意義；其次，正如《文化縱橫》對部分勞務派遣單位提出的質疑，本該引入市場競爭機制，起到優化政府職能、創新社會治理效果的政府購買社會組織服務方式，卻在無形中植入了形式主義的弊病，部分勞務派遣機構不但未起到與政府職能互補的作用，反而成為“行政化特征明顯的準事業單位”，喪失了改善社會問題的初心與能力，成為社會批評的對象。因此，在部分勞務派遣機構不能承擔起如此重大責任的當前，國有人力資源企業應敢于競爭，勇于承擔，管理人才，協助運營，扛起優化政府職能，創新社會治理的大旗。
某區委區政府為進一步規范聘用人員的管理工作，由區委編辦控編、審編，建立編外人員臺賬，實現對編外人員的管理。2013年成立區屬國有人力資源公司，根據區委編辦對編制控制數的審核情況，執行編外人員的勞動關系管理和機關部門的服務工作，并將人員派遣至各用工單位，由各單位進行用工和崗位管理。
截至2020年3月底，目前通過國有人力資源公司派遣至各個單位人員共計5822人。從年齡劃分來看，18-35歲占比60%，36-45歲占比23%，即中青年團體占總比的83%；從單位性質來看，國有企業占比6%，鎮街社區占比26%，機關部門占比29%，中小學、幼兒園占比36%，其余事業單位占比3%；從崗位分布來看，保育員占比5.19%，專職教師占比22.81%，輔助執法占比18.43%，公共服務占比19.53%，行政輔助占比14.82%，機關后勤占比2.34%，教育輔助占比2.39%，教育后勤占比5.87%，企業工人占比5.89%，醫療護理占比2.73%；從學歷層次來看，本科學歷及以上占比29%；從薪酬范圍來看，高層次人才月平均工資為11745元，其余崗位月平均工資為2250元。實施勞動派遣以來，勞動仲裁案件率下降95%，五年間僅有兩起仲裁案件，每年員工平均離職率18%，總量達1000余人的情況下，隊伍整體仍然保持持續穩定。
（二）工作情況
目前某區采用“凡進必審，凡進必招，凡錄必簽”的管理方式，固化人員招聘全流程，建立甄才選才機制，嚴把人員入口關。從控制數量入手，通過編制備案審批的方式，全面掌控各單位的用工數量。通過數量控制，區級層面能更準確地統籌編外人員經費使用，促進財政經費使用合理和準確。由于現行工作機制的工作機制需由區委編辦審批，交由人力資源公司按照“公開、平等、競爭、擇優”的原則向社會進行公開招聘、擇優錄用，從而實現了人才選用，提高質量的目標，并由區國有人力資源公司負責后續的入職培訓、勞動關系管理、工資福利的發放、社會保險辦理、勞動爭議處理等業務，規范用工管理流程，降低單位人事管理成本，有效防范了單位用工風險的同時，提升了派遣員工的整體素質。
第一，派遣基本服務內容。公共財政管理費用支出做到歸口明確，賬目清晰，用人單位可隨時查看資金使用情況和人員使用情況，實現節約行政經費，提高資金使用效率的目標。
第二，政府編外人員風險管理措施。區國有人力資源公司配備了專業的法律顧問團隊，團隊律師均專注于《勞動合同法》、《勞務派遣暫行規定》等相關法條的研究和運用，具備極強的法律專業素養，區國有人力資源公司作為法律訴訟和勞動仲裁的法律責任主體，集中解決各單位發生的勞動糾紛，近年來，我司處理勞動仲裁2例，未發生訴訟案件。
第三，人員“素能提升，隊伍可靠”管理做法。建立了公司《員工手冊》《管理細則》、《薪酬績效管理》等制度，實現用制度管人，徹底解決用工隨意性，最大限度保障了員工權益的同時規避了勞動風險，減少了勞動糾紛的產生，從而實現“隊伍穩定、政治可靠、素養提升”的管理目標。
第四，搭建員工服務平臺，形成“四抓四感”體系。全年開展30余項培訓、慰問、考核等活動，逐步形成態度鮮明的企業文化，提高員工凝聚力，增強員工歸屬感，讓員工安心、放心，積極投入工作，促進員工效能的提升，實現管理效能最大化。
退出機制發展不成熟。編外人員是國家行政力量的必要補充，但政府對此群體的管理和運用依然存在不足，其中招錄退出機制就是編外人員管理中不可忽視的問題。編外人員的錄用被機關單位所重視，但缺乏細致規定的退出機制致使短期性任務完成后人員未隨任務完成而退出，造成人員滯留和積壓，長久以往，會導致人員臃腫，成本上升和工作效率的下降。目前，某區區內關于編外人員政治素養、公務服務質量和服務態度等工作指標的考評體系還未完全建立，對應的退出機制仍然缺乏，這不僅不利于外派人員自身素養的培養，也不利于相關機關單位用人制度的完善，更將對用人機關帶來潛在的用人風險和效能桎梏。 （二）人員成長機制缺乏
人才發展未形成體系。編外與編內人員在知識和技能方面都存在著較大差距，客觀情況制約著編外人員自身的進步【28】。目前某區區內編外人員身份較為復雜，整體隊伍結構一般呈現“三多三少” 特點，即“低學歷的人多、高學歷的人少、普通工人多、技術工人少、簡單勞動者多、管理人才少”。同時，受編制和崗位設置等客觀政策因素制約，編外人員在崗位上缺乏來自組織的培訓和培養既限制了其積極性和責任感，也致使自身技能和素養遲遲得不到發展，更造成了每年編外人員的大量流失，用人單位也面臨著人員流失后的換人成本和損失。
薪酬考核制度有弊端。相對于企業靈活豐富的薪酬體制，機關薪酬體制從內至外顯得更為單一，缺乏激勵性【29】。當前某區區內存在大量派遺單位薪酬考核機制不健全的情況，有的單位是沿用原有的不符合現狀的落后考核機制，而有的單位是根本就沒有設置有效的考核機制，導致了這些單位里盛行已久的“吃大鍋飯”的不良氛圍；同時，額外的補貼低或者缺乏，大部分單位都難以實現對編外人員的補貼，增加了人員流失的風險。綜上，考核機制的不健全極大降低了政府的行政效能。
2019年，某區區全區上下深入學習傳達黨的十九屆四中全會精神宣傳工作，深入解讀堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的總體目標、重大意義以及重點任務等，進一步凝聚了全區廣大黨員干部職工共識，激發內生動力，為堅持和完善中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化作出應有貢獻，書寫出讓時代滿意的溫江現代化政府建設的答卷。
區國有人力資源公司，以高度的政治責任感，將積極配合相關政策的實施，并大力響應《成都市某區促進產業發展若干政策》（某府發〔2017〕67號）和《關于印發成都醫學城產業發展扶持政策實施細則的通知》等政策。針對以上幾點問題，區國有人力資源公司就編外人員管理模式改革方面提出幾點對策建議，為單位管理力度加強、規范流程增強而效力，積極改革人才派遣制度。
開展人員退出機制，建立合理考評體系。針對編外人員管理分散，不便監督考評的問題，國有人力資源公司依托自身管理平臺建立起考評及退出機制，能避免用工單位因派遣單位處理不當而承擔連帶責任,有利于維護和保障勞動者合法權益和切身利益,也有利于促進派遣單位自身依法、規范、誠信經營。各機關和行政部門應該制定和完善內部的管理制度，出臺配套政策，規范管理流程和運作程序，建立完整的考評體系和退出機制，機制的設計與推行堅持統籌兼顧的基本原則。在推行過程中,采取分類指導、分步推進、穩妥實施的方式，使人才派遣制度順利施行并發揮應有的作用。比如，可以在單位內建立長效動態考評機制優勝劣汰制度，從而達到個人目標與單位目標的高度一致。對于新聘的編制外員工，設置試用期及之后的雙向選擇，對于表現優秀的或特別突出的員工，給予獎勵、提拔、適當增加福利管理，不但可以減少組織的運營成本，還能提高員工的滿意度和忠誠度。同時，編外人員若過度“膨脹”，將會給政府帶來連鎖性問題，產生不利影響。因此，針對考核結果不佳的人員，根據人員退出機制，綜合其各考核維度的表現，給與其辭退的處理結果，及時將低效率人員清退出人才隊伍，保障機關效能。加強人力資源管理，引導政府各部門統一加強對勞務派遣的認識定位，規范政府勞務派遣業務，進一步完善勞務派遣領域治理體系，提升治理能力，規范勞務派遣用工行為。
夯實人才發展平臺，培訓機制提升才能。組織對編外人員的培訓和培養不僅能加強人員對組織的支持感和信任感，更能提升人員的綜合素養，將組織變成為社會提供優秀人才的發展平臺。針對編外人員存在的“三多三少”的顯著特點，積極組織相關入職培訓、賦能現代企業人力資源升級，幫助廣大企事業單位更好地匹配相關編外人員，實現單位用人戰略目標和人才資源戰略目標。
在發展過程中，以“四抓四感”踐行派遣服務，開展軍事化、職業化等各類培訓，引導事業單位人事管理制度從原本的計劃管理模式、授權模式逐漸轉向以市場導向為主，不斷規范編制管理。為更好地為單位輸送匹配人才，延長人力資源使用期，為推進單位輸送人員，建立統一的人員培訓制度，推動人力培訓工作科學化、制度化、規范化，大力解決編外人員普遍存在“缺乏專業素養”“成長緩慢”“自身技能與崗位不匹配”等多種顯著問題。
同時，以深化職業素養為根本，以全面增強專業本領為重點，突出職業歷練，強化專業能力和專業精神，教育引導人員職業，重點提升單位工作人員的理想信念、思想覺悟、職業道德和綜合素養。通過定期舉行編外人員培訓活動，充分發揮每一位編外人員的主觀能動性，助單位創造最大的績效目標。
實現差異化考核，建設高效薪酬制度。激勵效應的切實發揮離不開編外人員福利待遇問題的合理解決。現階段，編外人員的考核管理機制不健全及過低工資容易挫傷編外人員工作積極性，長此以往必然造成單位工作效能大幅降低，嚴重影響行政機關形象及和諧發展。為進一步規范人力派遣薪酬管理，降低政府經營成本的同時提升編外人員工作效率和熱情，差異化考核方式應提上議程。在以前特提出的分層分級差異化薪酬制度中指出，考核指標設置需結合各單位工作和崗位實際，分層分類進行考核指標的設置，指標既要設置政治思想建設方面的共性指標，也要設置推動重點工作等個性指標，突出考核的差異化和精確化。以靈活的考核設置方式區別劃分各單位和崗位的職責，科學判定編外員工的工作實績，發揮好考核指揮棒作用。國有人力資源公司將積極保障編外人員正當就業權益，切實減輕編外人員負擔，設置好“多勞多得、優績優酬”的工薪政策，形成激勵先進、約束落后的良性考核機制。