□ 董良坤

［摘 要］目前，人力資源服務業正在經歷由傳統監管向治理創新轉型，既面臨著一些突出的誠信缺失問題制約，又面對著市場有效監管能力不足的挑戰。本研究基于公共治理的分析視角，從人力資源服務業誠信建設現狀入手，論述了誠信治理的概念內涵、框架邏輯與模式特征，探討了共治導向下誠信治理體系構建的必要性。研究發現，誠信治理在本質上反映了傳統監管走向誠信治理的道德價值取向，具有規制約束、市場激勵和社會評價等多重屬性，僅靠政府職能的單一管制，難以有效解決長期存在的人力資源市場違規失信難題，未來需要體系化重構政府、企業、行業和社會等多元主體參與的誠信共治框架，多維度推進人力資源服務業治理體系和治理能力現代化。

［關鍵詞］人力資源服務業；誠信治理；社會參與；對策建議

一、問題的提出

人力資源服務業是促進人力資源有效開發與優化配置的專門行業，作為現代服務業和生產性服務業的重要組成部分，也是構建人力資源協同發展產業體系的重要領域。根據人力資源和社會保障部統計，2019年底全國各類人力資源服務機構3.96萬家，同比增長10.8％；行業從業人員67.48萬人，同比增長5.2%；人力資源市場網站1.50萬個。顯而易見，隨著市場準入環境持續優化，行業規模和市場參與主體大幅增加，各類市場監管信息呈現爆發式增長，既有的市場監管理念、依據、范圍和方式都在發生變化，對人力資源服務業監管轉型與治理創新提出新的要求。

事實上，由于市場化、產業化和國際化過程對人力資源服務業的傳統價值觀念、產業治理文化帶來劇烈沖擊，人力資源服務行業的誠信缺失問題頻發，越益凸顯政府監管職責與監管能力局限。比如，2018年，某知名招聘網站員工參與造假倒賣公民個人簡歷達16萬份，通過招聘平臺向社會、學校、家庭和社區傳播，非法獲取不正當的經濟利益。同時，不斷變異的招聘網站虛假備案、違規發布不實招聘信息、甚至出現境外賭場招聘廣告等違規失信行為，持續引發社會公眾對互聯網招聘平臺的信息發布審核機制及監管責任的廣泛質疑。而高發于試用期、實習期和培訓期的各種“求職陷阱”，長期以來成為困擾人力資源市場主體互信的難解痼疾，造成各方參與主體之間的合作信任出現危機，既對公平競爭的市場運行秩序造成沖擊，又對人力資源服務業誠信建設及監管有效性帶來挑戰。

近年來，人力資源要素市場化配置領域的違規失信行為及監管治理問題，已經引起政府、學界和產業界越來越多的關注，梳理和歸納既有的研究進展，主要集中在如下三個方面：一是探討監管法制建設滯后對失信行為的影響。來有為和袁東明（2014）認為，現有市場監管政策和法規層次不高，對行業規范和指導意義不強，導致人力資源市場監管的依據不足。田永坡（2016）調查發現，通過提供虛假信息騙取求職者錢財，比如以介紹工作、職位招聘等名義，構成不規范經營行為和不誠信行為的典型表現。王麗鶴（2014）針對人力資源市場監管不力、政策制度體系尚未完全建立問題，給出了相應的對策建議。二是品牌培育與行業誠信服務質量的關系。蕭鳴政和郭麗娟（2013）提出，品牌化是人力資源服務企業核心競爭力和無形資產，但是目前服務的層次和技術含量偏低，沒有形成統一規范和服務品牌，誠信競爭優勢不明顯。三是提出了治理失信行為的改進措施。高亞春和王文靜（2016）建議，政府部門應當采取綜合采用信用記錄、警示告誡、公開曝光、行政處罰等措施加強行業信用體系建設。姜紅艷（2020）提出通過大數據和區塊鏈技術，為人力資源服務機構建立誠信檔案，打造人才誠信挖掘和培養體系，促進行業的規范有序發展。

綜上可見，現有的研究文獻提供了不同角度的研究認知，為誠信治理的價值判斷可以提供有益啟示，但多數還是附屬于行業發展本身的一般討論，以誠信建設的實踐描述和工作評價為基礎，而且更多局限于傳統的政府職能監管視角，把誠信治理引入特定行業的系統研究卻少有涉及。以人力資源服務業“誠信建設、誠信治理、誠信共治”等關鍵詞在“中國知網”平臺進行搜索，僅有一篇報道文章卻無專門研究文獻，足見相關理論研究的空白，尤其從共治角度來討論人力資源服務業誠信建設的研究匱乏，無論在理論探討還是在實踐治理方面都還有明顯不足。

基于以上認知，本文立足于市場監管轉型的背景，討論了人力資源服務業誠信治理的概念邏輯、框架體系和一般特征，在客觀分析人力資源市場誠信建設的現實挑戰基礎上，提出了構建人力資源服務業誠信共治體系的框架思路與對策建議。

二、概念界定與分析框架

（一）概念緣起

誠信共治的引入是本研究的關鍵概念，由誠信治理的內涵推演和擴展而來。作為市場監管轉型過程中的新型治理方式，目前對誠信治理并沒有統一、明確的定義，也未見現有的行政規章或政策文件對其詳細規范。從人文緣起看，誠信作為儒家文化的基本行為規范，是中華傳統文化重要的倫理范疇。而把誠信準則作為人力資源服務業這一特定行業治理的監管取向，體現市場參與主體所共同認知的道德尺度及主流價值，是根植于人力資源服務產業治理語境下的特有概念，具有鮮明的時代特征和中國特色。狹義上理解，誠信共治的邏輯語義，亦稱誠信建設的共同治理，是指市場監管主體按照法定規則和規范標準，對人力資源市場活動全過程的誠信行為實行多元主體參與治理的一種新型監管機制，作為社會共治型的公共治理體系，既包括正式的制度安排，也包括非正式的制度安排，反映人力資源服務業監管轉型及治理體系重構的價值導向。

從制度供給的角度看，黨的十八大首次把誠信準則納入社會主義核心價值觀范疇，不僅為經濟社會領域的誠信建設指明方向，而且為人力資源要素市場化配置領域的誠信治理奠定基礎。2016年12月，習近平總書記特別強調，“對突出的誠信缺失問題，既要抓緊建立覆蓋全社會的征信系統，又要完善守法誠信褒獎機制和違法失信懲戒機制，使人不敢失信、不能失信”，從黨和國家事業的全局高度為全社會的誠信建設提供基本遵循。2020年5月，國家出臺《關于新時代加快完善社會主義市場經濟體制的意見》提出，要完善誠信建設長效機制，構建適應高質量發展要求的社會信用體系和新型監管機制。可以認為，把誠信建設內涵納入政府、社會和產業等不同領域的治理層面，作為國家治理體系的重要組成部分，不僅是推動新時代全社會誠信建設的重要制度安排，而且為人力資源服務業誠信治理的體系化與制度化提供邏輯前提。

（二）分析框架

相對于傳統的市場監管理念與治理框架，人力資源服務業誠信共治的體系構成具有其特殊內涵與外延，與人力資源要素市場化配置的特定目標和行業特點直接相關。作為一種特殊的產業組織形式，人力資源服務業并非市場經濟中一般意義上的商品交換形態，而是以促進勞動者就業和職業發展、為全社會的人力資源開發配置提供專業服務為宗旨，事關人才市場發現、人力資源服務供給和促進人的全面發展等多元功能。因而其特定的產業特點、功能定位和社會屬性，決定了誠信共治的體系框架的構建基礎，不僅需要遵循一般的市場監管法則，而且更加需要突出其道德層面的倫理價值，換言之，人力資源市場監管轉型對誠信文化的倫理訴求，遠遠超出其他的一般要素市場化配置領域。

從公共治理的角度看，誠信共治作為實現市場有效監管的重要組成部分，本質上強調多元主體參與的社會共治導向，意味著對以往部門式、審批式、分段式為特征的市場監管方式的轉型升級，其蘊含的治理價值多元而又覆蓋的外延廣泛，既關系到人力資源服務機構市場準入、前置審批、行政許可等規制性管理，又涉及到監管法律、政策工具、技術手段、道德文化等不同要素的相互作用。同時，人力資源市場各方參與主體的規則約束、社會監督、輿情氛圍等同樣作為誠信治理體系的自律或他律部分，具有廣泛的社會動員及民意基礎，也是誠信治理體系不可或缺的有機構成。從這個意義上看，人力資源服務業誠信共治體系是一個多維度、多主體、多層次的公共治理框架，既表現為外部約束和內部約束的統一，又體現他律機制和自律機制的互補，既表現為政府主體和市場主體的互信合作，又反映市場參與主體對于誠信準則的普遍認同，更重要的是，可以折射出市場主體守信或失信的內在驅動力量及行為表現方式，從而形成來自法律、機制和道德層面的“三位一體”的體系化治理機制。具體而言，可以把誠信共治的體系框架歸結為如下三個層面的邏輯：

第一，法律層面：“不敢失信”的內在驅力。構成這一邏輯的前提是“違法失信”必究，體現懲治與威懾功能，具有代表國家意志對主體失信治理的強制性，反映人力資源服務業監管治理的法制化進程。換言之，通過一系列法律法規的制定實施，為行業誠信治理提供基本的法律框架，可以對市場主體的不誠信行為產生持久約束力，客觀上形成不敢失信的權威遏制和他律控制。

第二，機制層面：“不能失信”的內在驅力。從制度約束看，這一邏輯的前提在于“違規失信”必罰，體現防范、監督與控制功能，主要依托政府的法定職責與監管職能，通過一系列的政府規章或規范性文件實施，對市場主體進行守信激勵與失信懲戒，特別是通過增大懲戒力度來提高行為主體的失信成本，使其付出的失信成本高于失信收益，主觀上形成不能失信的經濟代價和利益制約機制。

第三，道德層面：“不愿失信”的內在驅力。從誠信文化的角度來架構基于道德支撐和倫理層面的治理體系，前提在于“失信失范”必責，體現道德激勵與譴責功能，把誠信治理作為行業發展最重要的社會資本，通過培育人力資源服務業誠信文化基因，重塑建立在誠信倫理基礎上的核心價值觀，從而形成不愿失信、不想失信的道德約束機制，這是更高層次超越他律的自我約束和自律約束，也是人力資源服務業誠信“自在”走向誠信“自覺”的重要標志。

三、現實基礎與構建必要

人力資源服務業正在進入新一輪發展的戰略機遇期，在優化人力資源配置、促進人力資本積累和服務實體經濟發展等方面的獨特作用日益顯現。與此同時，人力資源市場誠信監管體系漸趨成形，行業守信激勵和失信懲戒機制效應顯現，人力資源服務機構和從業人員誠信理念日漸深化，誠實守信的人力資源服務環境持續改善。從實踐創新的角度看，其主要成效表現在如下方面：一是誠信建設的制度供給不斷擴大。2012年人力資源和社會保障部《關于加強人力資源服務機構誠信體系建設的通知》，標志著在全國范圍內開啟行業誠信建設進程。2014年12月，《關于加快發展人力資源服務業的意見》強調，“深入推進人力資源服務機構誠信體系建設，健全誠信管理制度”。2018年10月，《人力資源市場暫行條例》正式實施，首次在行政規章層面明確建立人力資源服務機構誠信服務的流動配置機制。二是市場主體的誠信品牌培育效應顯現。通過實施誠信服務主題創建工程，持續加大對行業優質品牌扶持力度，鼓勵和支持申報人力資源誠信服務示范機構、地方名牌、文明單位等品牌評選，截止2019年底，評選確定“全國人力資源誠信服務示范機構”360余家。三是行業標準化、規范化建設有序推進。2011年全國人力資源服務行業首個國家標準《高級人才尋訪服務規范》正式實施，以及此后的《現場招聘會服務規范》、《人才測評服務業務規范》等多項國家標準相繼頒布，為行業的標準化、規范發展奠定制度基礎。

然而，人力資源市場運行依然面臨著一些突出的誠信缺失問題，對人力資源服務業規范有序發展帶來負面影響，尤其是多元主體參與的誠信治理不足，構成行業監管效能提升的短板制約。因而，在整個社會層面誠信建設加快推進的過程中，尤其是在新發展格局下探討誠信共治體系的形成邏輯與構建必要，不僅是推動人力資源市場監管方式創新的內在需要，也是促進人力資源服務業可持續發展的必然要求。

（一）內生需求：監管轉型中“法制”與“德治”的失衡格局，對傳統監管的倫理價值不足提出新挑戰

監管轉型直接影響產業治理格局，涉及深層次的市場權力結構調整和行業監管理念變革。然而現實中人力資源市場違規失信行為屢禁不止，既反映單純倚重政府監管自身存在的不足，又表明監管轉型尤其是誠信治理的體系建設滯后。據一項問卷調查顯示，由于市場參與主體的快速增加，監管對象的數量范圍日益龐大，現有的市場監管法規層次不高，難以涵蓋人力資源服務機構的主要經營范圍和產業鏈領域，而且缺乏可操作的具體規范和實施標準，市場有效監管還缺乏充分的法理依據。[⑦]同時，由于部分人力資源服務機構的法制意識淡薄和倫理責任不足，單純追求商業利益的“最大化”賺錢效應，虛假招聘、虛設職位、虛造學歷和虛構履歷等為代表的典型失信行為長期存在，嚴重損害市場主體之間的合作信任關系，更加凸顯市場監管法制與倫理文化的失衡，迫切需要在法律與道德之間構建新的產業治理方式。

（二）外源動因：監管資源配置中“政府”與“市場”的職能界定，對誠信治理的多元主體參與提出新要求

長期以來，政府職能對人力資源市場準入監管，主要依據《人才市場管理規定》、《中外合資人才中介機構管理暫行規定》等規范性文件，實行正面清單為基礎的事前審批制度，大多屬于許可管理、行為規范、日常管理、機構年檢等行政措施，政府職能可以直接介入或干預微觀的市場運行及業務活動，帶來市場參與主體的活力不足。自2015年以來，國務院選擇中國(上海)自由貿易試驗區率先引入和實施負面清單管理試點，人力資源機構工商登記前置審批事項調整或明確為后置審批，對政府來說意味著“法無授權不可為”，更加顯現政府的單一監管職能與職責局限，加之行業從業人員尤其是市場經營者的誠信教育功能不足，人力資源服務機構的整體誠信狀況不容樂觀。因此，通過厘清政府和市場的職能邊界，如何推進“重審批輕監管”的傳統方式向“寬準入嚴監管”的現代治理模式轉變，最大限度減少政府行為對監管資源的直接配置，對推動人力資源服務業誠信建設從單一主體監管走向多元主體治理提出現實需求。

（三）技術推力：數字化帶來新業態“規范”與“發展”的關系厘定，對誠信體系的共治能力提出新命題

隨著互聯網技術加速從生產力層面向生產關系層面轉變，以數字化、網絡化、智能化等為代表的新一代技術運用，正在深刻影響和改變著傳統人力資源市場的運行格局，對人力資源服務業態結構、商業模式和服務方式等帶來深刻影響。一方面，人力資源服務業監管體系的誠信識別與判斷能力，要以信息化、智慧化的運作平臺作為技術支撐，通過主體信用信息的廣泛連接與數據開放，實現行業誠信數據資源的最大化利用。另一方面，不容忽視的現實是，覆蓋全行業的征信系統尚未形成，既有的誠信建設尚未完全實現基于大數據的精準分析，更多的還是停留在專項行動、主題創建、誠信典型示范等短期行為層面，或者根據投訴、舉報、信訪等被動式的定向查處，主動型的數字化跟蹤式監管機制尚未建立。此外，行業信用記錄及可量化的標準缺失，以中介招聘、人才派遣、人事代理等為代表的傳統業態轉化為可用誠信數據的能力有限，尤其對網絡招聘、線上服務、第三方平臺等新興業態誠信治理的社會合力不足。如何理性把握技術進步、審慎監管和規范發展之間的關系，這也是數字化時代人力資源服務業誠信治理能力提升面對的全新課題。