淺析人力資源服務業發展現狀

□  張明輝

 摘要：人力資源服務業是圍繞人力資源配置、管理、開發提供相關服務的生產性服務行業，是現代服務業的重要組成部分，其發展效應不僅體現在行業自身的發展上，更重要的是其外溢功能可有效促進人力資源與經濟發展各種要素的相互滲透和融合，從而對社會和經濟發展轉型起積極的巨大的推動作用。隨著我國經濟水平的提高，人力資源這一新型產業的發展規模逐步擴大，服務水平迅速提升，在服務經濟發展、保障社會穩定、加快企業轉型、促進民生就業中發揮了積極的作用，充分體現了人力資源服務業的自身價值和社會責任。作為新生事物，人力資源服務企業正處在起步和發展階段，當前對人力資源服務企業的認識、重視程度尚顯不足，業務水平也有待提高。

 關鍵詞：人力資源服務企業；發展特征；阻礙因素；建設意見

 隨著社會經濟的發展，目前，我國多層次的人力資源市場服務體系已初步形成。服務領域和服務內容實現了多元化，服務經濟社會發展的能力進一步提升。不過，我國人力資源服務業專業化程度低，產品同質化嚴重，企業規模小，國際競爭力弱，同時還面臨著公共就業服務資源分散、市場監管亟需加強等體制性問題。建議深化體制改革，培育良好的市場競爭秩序，推動人力資源服務業健康發展。近年來，人力資源服務業這一行業越來越受到政府和人力資源企業的重視。 黨的十八大和十八屆三中全會以及國家《服務業發展“十二五”規劃》、《山東省 “十二五”服務業發展規劃綱要》、《關于促進人力資源服務業發展的指導意見》（以下簡稱 《指導意見》）、《關于加快發展人力資源服務業的意見》（以下簡稱《意見》）、《山東省省級人力資源服務業發展資金管理辦法》等文件，可以看出從中央到山東省政府各級黨政機關對加快發展服務業的密切關注和重視。作為山東省人力資源服務業發展的指導性文件，《指導意見》中明確提出了加快發展人力資源服務業的指導思想、基本原則和發展目標以及發展方向，其中比較重要的一點就是要加快人力資源服務信息化進程。推進政府及其所屬人力資源服務機構人力資源服務網站的聯網貫通，逐步形成全省統一的人力資源服務網絡體系，同時鼓勵建設經營性人力資源服務網站。培育發展網上人才市場，網絡配置人力資源比例達 80%以上。同時《意見》提出，到 2020 年從業人員達到 50萬人、產業規模超過2萬億元，建立健全專業化、信息化、產業化、國際化的人力資源服務體系。

一、我國人力資源服務業的總體發展特征

改革開放以來，特別是我國推行人事制度改革以來，市場化的人力資源服務 業從公共就業服務體系中獨立出來，實現了快速發展。目前，多層次的市場服務體系初步形成，服務領域和服務內容實現了多元化，服務經濟社會發展的能力進一步提升。不過，從總體上看，我國人力資源服務業專業化程度低，產品結構不合理，企業規模小，國際競爭力弱，亟需深化體制改革，促進可持續發展。

公共就業服務體系的覆蓋面日益擴大。人力資源服務分為市場化服務和公共就業服務兩個組成部分。目前，我國初步建立了由縣區以上綜合性服務機構、街道（鄉鎮）社區基層服務窗口，以及就業訓練、創業服務等服務實體共同組成 的公共就業服務體系，為求職者提供公益性的就業服務，并為就業困難群眾提供就業援助，覆蓋面日益擴大。2010年，我國各類人力資源服務機構共舉辦高校畢業生專場交流會4萬場次，并通過提供政策咨詢、就業信息、職業指導、技能培訓，幫助求職者實現就業。

多層次的市場服務體系初步形成。從服務項目來看，我國人力資源服務機 構已逐漸從提供現場招聘、人事代理、檔案管理、社會保障經費代收代繳等傳統、單一的產品，向提供多層次、分類別、多樣化的產品轉變，人力資源服務業的產業化進程加速，發展規模不斷擴大。目前，我國人力資源服務業的市場競爭主體已經形成了國有機構 （包括國有企業和事業單位）、民營企業、中外合資企業”三 分天下”的格局，涌現出了中智、上海外服、北京外企等一批規模化發展的國有企業，此外還有前程無憂、中華英才、智聯招聘、萬寶盛華等一大批實力日漸壯大的民營和中外合資企業，多元化的人力資源市場服務體系初步形成。

服務領域和服務內容實現了多元化。近年來，我國人力資源服務機構的服務功能進一步完善，服務領域和服務內容進一步多元化。以2010年為例，全國各類人力資源服務機構共為1327萬家次用人單位提供了各類人力資源服務。其中，國有企事業單位153 萬家次，私營企業903萬家次，外資企業271萬家次，分別占總數的 11.5%、 68.1%和 20.4%。非公有制經濟組織是人力資源服務的主要對象。隨著互聯網的普及，我國網絡招聘行業成長很快。前程無憂的注冊用戶數 在2011年第二季度就已經突破5000萬人。2010年，國內使用網絡招聘的企業數量達到105萬家，較2009年增長29.6%。

服務經濟社會發展的能力有所提升。人力資源服務業的形成與快速發展，提高了我國人力資源市場化配置的程度，推動了人力資源的優化配置，促進了社會人力資源開發。以2010年統計數據為例，全年全國各類人力資源服務機構共舉辦各類現場招聘會（交流會）14.7萬場，各類參會求職人員10218萬人次， 參會單位621萬家次，提供招聘崗位信息9344萬條。各類人力資源服務機構舉 辦各類培訓班12萬次，培訓各類人員697萬人；為98萬人提供了人才測評服務；為63萬家用人單位提供各類人力資源管理咨詢服務； 提供高級人才尋訪（獵頭）服務，成功推薦選聘各類高級人才87萬人。

人力資源行業服務水平不高，產品同質化嚴重。國際競爭力弱，主要表現在下述一些方面：

人力資源企業規模小，實力弱。相對于我國豐富的人力資源，我國人力資源服務領域的機構和企業發育滯后，不能有效滿足社會需求。提供人力資源服務的企業規模普遍不大，實力弱，具有行業帶動效應的龍頭企業不多，并且企業發展不平衡、地區差異很大。截止到 2010 年底，全國共設立各類人力資源服務機 構 4.9 萬家，從業人員22.1萬人，平均每個機構僅有4.5個從業人員。我國人力資源服務業從業人員素質結構矛盾突出，高級管理人才、項目開發人才、市場營銷人才均嚴重缺乏。

2.專業化程度不高，產品結構不合理。總體上看，我國人力資源服務業仍處于粗放式發展階段，大部分人力資源服務企業中高端服務和產品開發能力弱，服務細分度不高，產品結構不合理，尤其是高質量的教育培訓項目、高級人才搜尋、人力資源管理外包等高端服務缺乏，人力資源服務機構普遍不具備提供滿足客戶初、中、高級需求的一攬子解決方案的能力，難以有效滿足快速增長的服務需求。 國內人力資源服務提供商與跨國人力資源企業在綜合服務能力方面存在明顯差距，國際競爭力相對薄弱。

 3.服務功能單一，產品同質化嚴重。很多承接外包業務的人力資源企業是規模較小的中小企業，創新意識很強，但服務的層次和技術含量偏低，主要以職業介紹、人才招聘為主，沒有形成統一規范的工作流程和服務品牌，提供個性化服務、復合型服務的能力不足。由于人力資源服務企業提供的產品同質化嚴重，在經營中無法形成市場優勢，經常采取在低端市場比拼價格的競爭方式。

 4．人力資源信息不共享，信息化建設滯后。近年來，全球人力資源服務行業正在經歷一場以計算機信息系統為核心的技術改進，系統的技術改進以及其模塊的功能已成為人力資源服務企業的競爭能力。目前，我國各省（區、市）人力資源市場信息化建設還普遍處于“各自為政，單兵作戰”的狀態，省、市、縣三 級人力資源服務機構之間、 職業介紹機構與人才服務機構之間、各人力資源服務 機構之間信息尚未進行整合，還沒有實現人力資源信息的共享，也沒有建立市場供求信息變化快速調查制度。

 5.國內一些人力資源服務企業存在違規操作行為，損害了行業的信譽。國內多數人力資源服務企業注重眼前效益，有的企業甚至提供虛假信息、欺騙求職者，嚴重損害了人力資源服務行業的信譽。違規操作問題在勞務派遣領域表現的尤為突出。在缺乏監管的背景下，一些勞務派遣機構進行惡意競爭，違反法律規定進行派遣，損害了勞務派遣工的合法權益。目前，與勞務派遣相關的勞動爭議的數量已經占到我國勞動爭議總量的20%。

 二、發展人力資源服務業面對一些亟需解決的體制性問題和障礙性因素

當前，我國人力資源服務業發展面臨著一些亟需解決的體制性問題和障礙性因素，主要表現在下述一些方面：

（一）公共就業服務資源分散。各省（區、市）原人事、勞動部門分別設立了人才市場、勞動力市場，教育部門也設立了畢業生市場，三個市場服務對象趨同、服務項目交叉、管理各自為政。目前，三個市場之間的整合還沒有到位，不同程度地存在著區域市場相互分割現象，造成社會公共服務資源的浪費。

（二）政府人才服務機構的市場化服務和公共就業服務錯位。長期以來，我國人力資源市場化服務和公共就業服務界限不清晰，大多數政府人才服務機構具有混合職能，在提供公益性就業服務的同時，也開展一些市場化的業務，有些機構甚至以市場化業務為主業，使得人力資源市場化服務和公共就業服務混合在一起，這產生了四個方面的問題：一是市場化服務和公共就業服務兩者出現錯位。各級人才服務機構本應以提供公共就業服務為主要任務，但實際情況是它們以市場為導向，以經濟效益為前提開展業務，把經營性服務作為主業，導致提供的“公共產品”內容單一， 服務質量不高。二是政府和行業部門的公共就業服務部門機制不活，公共服務經費投入不足。街道、社區的基層就業服務機構較薄弱，難以向失業人員提供必要的就業服務。三是政府人才服務機構所開展的市場化服務由于專業化和市場化程度不高，對市場機制發揮重要作用的社會人才供求、價格及市 場預測等反應不靈敏，服務效果欠佳，難以發展壯大。四是政府人才服務機構管 市場和辦市場一家，產生了部分業務壟斷、政企不分的問題，制約了人力資源服務業的產業化發展。

（三）對人力資源服務業的市場監管亟需加強。我國人力資源市場監管體系建設 滯后于市場發展速度，影響了人力資源市場的健康有序發展，主要表現在以下幾個方面：

 1.人力資源市場監管隊伍薄弱，行業自律管理缺失。各省市人力資源市場監管隊伍建設起步比較晚， 機構人員配備不健全，有些城市沒有專職的人力資源市場管理和執法人員，有些城市雖然成立了人才市場管理辦公室，但大都有名無實，既沒有機構編制又沒有專職人員。這造成人力資源市場監管隊伍力量薄弱，難以有效開展監管。同時，行業組織在業務指導和行業自律方面比較薄弱，為企業提供相關服務、規范行業發展的功能不足，沒有發揮出應有的作用。

2.缺乏統一的行業服務規范與標準，監管的依據不足。我國人力資源方面的法規層次不夠高，對行業的規范和指導功能不足。由于缺乏統一的行業服務規范與標準，監管的依據不足，部分服務機構、從業人員打法規和政策的擦邊球，不正當競爭甚至侵害求職者、用人單位利益的事件不斷增多。各省市人力資源和社會保障部門普遍重視機構的許可與審批，重視年檢，忽視甚至不開展經常性監察。

 3.多頭管理，監管難度大。目前，人力資源監管的職能橫向分散于各個部委，大部分有關人力資源的監管職能由人力資源行政部門來執行。在多頭管理、統計和信息等基礎工作嚴重滯后的情況下，對人力資源服務業的一些業務領域進行有效監管的難度很大。

（四）市場準入管制制度亟需調整。一方面，勞務派遣的市場準入過于寬松。勞務派遣單位的設立門檻低，到工商行政管理部門注冊后就可開展相關業務，無需人力資源和社會保障部門事前審批和事后備。2008年以來，我國新注冊勞務派遣機構大幅增加。部分勞務派遣機構不具備人力資源培訓、管理的能力，承擔 責任和風險的能力差。另一方面，我國人力資源服務企業設立分支機構等方面的市場準入管制又過于嚴格。人力資源企業如果要開展跨區域業務，需辦理多次許可手續，不利于企業的規模化發展。此外，我國不允許設立外商獨資人才中介機構，也不允許外資控股國內人才中介機構，不利于我國人力資源企業的產品創新和管理水平提升。

（五）人力資源服務業的支持政策少。人力資源服務業是一個新興行業，一些地方和企業對發展人力資源服務業認識不足、重視不夠。一些人不了解正規運作的人力資源服務業的內涵與特征， 認為職業中介都是“黑中介”，高級人才尋訪服務是在“挖墻腳”。我國部分人力資源機構和企業運作不規范、經營缺乏誠信是形成這一現象的重要原因，同時也有正面宣傳和引導不夠等方面的原因。人力資源是社會第一資源，發展人力資源服務業對經濟社會發展具有重要意義，應科學 認識和把握。目前，我國人力資源服務業發展面臨的深層次體制機制困擾尚未破除，人力資源服務業自身的發展能力沒有得到明顯提高。 各級政府對人力資源服務業的支持政策少，對人力資源服務業發展的投入嚴重不足。此外，我國各級政府制訂的 政策措施在可操作性和針對性方面還難以滿足人力資源服務企業的要求，人力資源服務業發展的制度環境有很大的改善空間。

 三、加快人力資源服務業發展的具體對策

 2010年，《國家中長期人才發展規劃綱要》明確提出了我國“進入世界人才強國行列”的目標。加快人力資源服務業發展，充分開發和利用人力資源，為各類人才提供高質量服務，將有效促進我國人才強國建設。建議深化體制改革，解決制約我國人力資源服務業發展的突出矛盾和問題，培育良好的市場競爭秩序，推動公共就業服務和市場化人力資源服務健康發展。

（一） 深化人才服務領域的體制改革，處理好市場化服務和公共就業服務之間的關系。2004年以來，我國勞動部門所屬人才服務機構開始向公共就業服務轉變，并得到了中央財政和地方財政的有力支持。人事部門先后提出了“管辦分離”、 “事企分開”、 “公共服務與市場經營性服務分離”的改革思路，探索了多種改革與發展模式。今后要在前期改革探索的基礎上，繼續推進體制改革。建議將公共就業服務與市場競爭業務進行明確界定， 推動政府所屬人才服務機構逐步將市 場競爭業務剝離出去，向人才公共服務轉型。公共就業服務機構主要為社會提供 “公共產品”服務，主要解決的是在社會主義市場經濟體制下，市場行為不愿做，做不了，做不好或不宜采取市場行為的公共產品和服務，包括以人事代理和人事 檔案管理為核心的各項日常管理工作、人才公共信息匯集與發布、特定目標的人才智力引進、人才預測、人才環境監測、幫助高校畢業生就業以及為下崗職工再就業、困難群體就業提供無償服務、制定人力資源市場發展規劃等，這是提供政府公共服務的重要方面。人力資源服務業管理部門應積極推進管辦分離，創造條件逐步將人才市場推向社會，作為獨立的經營主體，公平地參與市場競爭。各級人才公共服務機構要 對本單位承擔的職能進行認真梳理，逐步將經營服務職能剝離出去，提高公共服務的供給能力和水平。如果改制后的人力資源服務企業承擔部分公共就業服務功能，則由各級財政對其進行適當補貼，或由人力資源和社會保障等部門購買其服務。

（二）盡快整合資源，建立統一規范的人力資源市場。一是盡快整合人才市場和勞動力市場，強化體系建設，改變過去體制性分割的局面，實現資源共享。在此方面，江蘇、遼寧、天津等省（區、市）已經開展了實踐探索，取得了一些成功的經驗。建議在吸收借鑒各地成功經驗的基礎上，由國家層面明確統一人力資源 市場體系建設目標，或出臺指導性意見，為各省（區、市）整合人力資源市場制 定統一規范的運作模式，以加強公共就業服務為導向對人才市場和勞動力市場進行整合。同時，要以兩個市場整合為契機，由政府統一建立公共服務體系框架，推進公共就業服務與市場化經營服務逐步分離，要在機構編制、人員經費、職責任務、工作目標、運行方式、信息化建設方面予以規范，強化公共就業服務體系 建設。二是整合資源，規范市場秩序。要立足當前，著眼長遠，積極推進行政管理體制改革，及早整合政策資源、管理資源、信息資源、業務資源，消除行業壁壘和體制性障礙，逐步建立誠實守信、平等競爭、相互促進的市場環境，為求職人員提供系統完善周到的服務。

 （三）進一步加強市場監管，優化政府服務。目前，我國對人力資源服務業的監管力度還不夠，還沒有形成依法監管的長效機制。建議重點開展下述一些方面的工作：

 一是適應人力資源服務業改革與發展的新形勢，完善人力資源服務業的法律 法規及配套政策。建議加快立法步伐，盡快出臺《人力資源市場條例》 ，規范我 國人力資源服務業的發展秩序，為相關部門開展人力資源市場監管提供法律依據。 修改和完善《勞動合同法》 、《勞動合同法實施條例》中有關勞務派遣的內容，對 “臨時性、輔助性或者替代性”、“同工同酬”做出明確的界定和具體的解釋，使有關法律條文更具可操作性和針對性。

 二是加強人力資源市場監管隊伍建設，逐步完善人力資源市場監管體系，有效開展市場監管。人才服務業管理部門要逐步從辦市場向管市場轉變，進一步強化監督管理職能，依法、有效地指導、監督、規范人才服務機構及其活動。要加強人才服務業執法隊伍建設，提高執法人員素質和執法水平。要轉變政府職能，真正實現從“管控”向“服務”與“監管”相結合轉變，注重開展經常性監察。人力資源和社會保障部門要聯合有關部門嚴厲打擊和依法 取締無證經營的黑中介、 超范圍經營和跨行業經營的違規中介，加強對人才服務機構的檢查。推進人才服務業信用體系建設，建立誠信檔案，健全完善人才服務許可。強化對勞務派遣機構的資質要求，建立并完善勞務派遣機構的備案制度和年度自查制度，促進勞務派遣機構提高專業化水平和服務能力。針對勞務派遣工的利益訴求特點，建立和完善勞動關系預警監測和應急調處機制，妥善處理勞動爭議和群體性事件。

 三是推進體制和機制創新，優化政府服務。為各類所有制企業創造公平競爭的機會，利用市場競爭機制促進產業發展。加快行業協會和非營利服務機構的轉型步伐，充分發揮這些行業組織在開拓市場、行業自律、技術服務、溝通企業及聯系政府等方面的作用。各級政府管理部門要從重審批向重服務轉變，進一步強化服務意識，提高服務水平。

 四是積極開展人力資源服務的國家標準制定工作，統一人力資源服務內容與行業標準，擴大服務標準的覆蓋范圍，使用統一標識，提高服務質量，規范服務行為。同時要對人力資源服務機構實行資質評定和分類管理，實現從審批管理向資質管理的轉變。

加大支持力度，推出促進人力資源服務業發展的具體政策措施。順應產業發展趨勢，清理有關政策規定，加大支持力度，增強人力資源服務業發展的動力和活力，具體政策措施有：

 一是提升人力資源服務業的社會認知度。通過舉辦學習講座、組織調研、開展研討、進行培訓等形式多樣的活動，深化對人力資源服務業發展特征和發展規律的認識。

二是加強對人力資源服務業發展的宏觀規劃和指導。建議各地政府、人力資源和社會保障部門有針對性地采取支持措施，促進人力資源服務業發展。從國家層面看，人力資源和社會保障部門要加強與發展和改革委、財政部、國家稅務總局方面的協調和合作，爭取早日出臺促進人力資源服務業發展的意見，推出促進人力資源服務業發展的具體政策措施。

 三是加大投融資支持力度。促進金融機構與人力資源服務業項目的對接，支持人力資源服務企業利用資本市場進行直接融資，提高融資能力，多渠道籌措發 展資金。鼓勵各類創業風險投資機構進入人力資源服務業，促進中小人力資源服 務企業的發展。加大對人力資源服務業基礎設施的投入力度，改善人力資源服務 業的投資環境，吸引民間資本進入人力資源服務領域。四是加大財政、稅收支持力度。對于符合條件的人力資源服務企業，安排服務業發展專項資金和引導資金，綜合運用貸款貼息、經費補助和獎勵等多種方式支持人力資源服務業發展。加強包括專業化人才培養在內的公共服務平臺建設， 鼓勵公共人力資源服務機構按規定申請為非營利組織，享受相關稅收政策。

四、創新發展方式，推動人力資源服務企業轉型升級

1.積極培育人力資源服務企業集團。新的形勢迫切要求政府人才服務機構及 時轉型，將市場化經營業務剝離出去并推向市場。在轉型的過程中，要充分利用多層次的資本市場，推動跨地區、跨所有制的資產重組和資源整合，鼓勵國有人力資源服務企業通過股權并購、股權置換、相互參股等方式進行重組，鼓勵和引導外資、民資參與人力資源服務企業的資產重組和股份制改造，培育若干集團化、規模化、品牌化運作的人力資源服務企業集團，優化資源配置，激發產業活力。

 2.推動人力資源服務企業提高專業化水平和自主創新能力。要加強產業體系建設，提高人力資源服務企業的專業化水平和自主創新能力。引導企業調整服務 項目結構，積極發展薪資福利管理、社會保障管理、人力資源培訓開發、員工服務、管理咨詢及職能外包等中高端服務項目，側重客戶導向，更加突出細致的專業分工，提供“專、精、深”的服務產品，增加服務的技術含量和附加價值。

 3.引導人力資源服務業集群化發展。上海建立了首個國家級人力資源服務業發展集聚區——中國上海人力資源服務產業園區，搭建了人力資源服務業發展的實體平臺，形成了集聚產業、拓展業態、孵化企業、培育市場的產業發展功能。 國內其它地區可借鑒上海的經驗， 以人力資源市場為核心，規劃布局一定的區域，給予專門的政策支持，探索建設人力資源服務業產業集聚區。

 4.實施更加開放的發展政策。適時放開股權方面的限制，從限制引入外資轉 變為有選擇地引進外資，吸引國際知名人力資源服務機構入駐，提升與國外人力資源服務供應商的合資合作水平，引進國際先進的人力資源服務理念、 服務項目、服務技術、服務標準和管理模式，帶動我國人力資源服務行業整體水平的提高。支持有條件的人力資源服務企業跨國經營，完善國際品牌營銷與高質量服務體系，打造國際品牌。

加強人才培養和人員培訓工作。要拓寬人才培養途徑，多層次、多渠道培養和引進人力資源服務業所需人才。可針對人力資源服務業從業人員的特點，依托行業協會等機構開展多層次、多形式的崗位職業培訓，提高從業人員的職業道德素質、理論水平、服務意識和實際操作能力。要研究推行統一的人力資源服務業從業人員的職業資格制度，并逐步探索建立人力資源管理咨詢，人才培訓，人才測評等人力資源服務專業領域的職業資格水平認證制度，不斷提升人力資源服務業從業人員的專業化水平。（工商管理學院  張明輝）